Resumen: La porción fronteriza entre el estado de Chiapas y los departamentos de San Marcos y Huehuetenango en Guatemala constituyen el ámbito históricamente más dinámico en materia de movilidad de personas. El inicio del siglo XXI experimentó cambios significativos en dicha movilidad al diversificarse e incrementarse los flujos de personas que transitan por dicha región. A los flujos tradicionales de trabajadores temporales, especialmente de carácter agrícola, se han sumado desplazamientos dirigidos a las áreas urbanas para ocuparse en labores temporales o de duración indefinida en los sectores económicos del comercio, los servicios y la construcción. Desde el último decenio del siglo pasado se ha venido observando un flujo creciente de población en tránsito con dirección al territorio de Estados Unidos. Las políticas adoptadas por el gobierno mexicano, incluyendo la aprobación de una Ley de Migración y su Reglamento han mostrado, por una parte, su insuficiencia para administrar dicha movilidad, pero también se ha subsumido bajo directrices de seguridad con graves consecuencias para las personas migrantes.
Palabras clave: migración, frontera sur, seguridad humana, seguridad nacional, derechos humanos.
Abstract: The border area between the state of Chiapas and the departmentos of San Marcos and Huehuetenango in Guatemala has traditionally constituted the most dynamic sphere as regards the mobility of persons. At the beginning of the 21st century, this mobility experienced significant changes when the flow of people passing through this region diversified and increased. Traditional flows of temporary workers, particularly farm laborers, have been joined by displacements to urban areas to engage in temporary employment or work of an undefined duration in the trade, service and construction sectors. Since the last decade of the past century, there has been a growing increase in the flow of population in transit to the United States. The policies adopted by the Mexican government, including the approval of a Law of Migration and its Regulations have highlighted its inability to administer this mobility and also been subsumed under security guidelines with serious consequences for migrants.
Keywords: migration, south border, human security, national security, human rights.
El entorno fronterizo
Lazos históricos de vinculación de los territorios fronterizos de México y Guatemala
La frontera entre México y Guatemala ha sido la porción territorial más dinámica en términos de relaciones de todo orden entre los dos países y, por ende, el área de vinculación del primero con la vecina región centroamericana. Los lazos existentes entre dichos espacios han transitado de manera fluctuante y diversa desde la época precolombina, cuando sus habitantes conformaron un corredor comercial y de relaciones entre los grupos que, a la larga, constituyeron los antecesores de las etnias reconocidas hoy como pueblos originales.
Durante la época colonial, las regiones hoy fronterizas se articularon en función del modelo de ocupación y dominación de territorios que, en términos generales, obedecieron a dos entidades establecidas por la corona española, a saber: el Virreinato de la Nueva España y la Capitanía General del Reino de Guatemala. Sin embargo, la definición de límites no atendía a los requerimientos de precisión que la formación de los estados nacionales demandó a partir de los respectivos procesos de independencia y formación de dichos estados. De ahí que, durante ese periodo, se conformaron lazos y vínculos de diverso orden que contribuyeron para que la posterior fijación de los límites no lograra borrar vínculos entre los habitantes asentados en uno y otro lado de la frontera.
Luego, en la época independiente, cuando necesariamente se dio paso a la citada definición de límites, ambos países –al igual que México con sus otros dos vecinos: Estados Unidos y Belice—transitaron por procesos conflictivos, aunque incruentos, en los que se conjugaron actores e intereses locales con elementos de políticas nacionales (Pérez de la Mora, 2017). Finalmente, el proceso pareció culminar con la firma del Tratado de Límites a fines del siglo XIX; no obstante, las fricciones entre las dos naciones se han repetido con implicaciones territoriales menores (Castillo, Toussaint y Vázquez, 2006).
La región Chiapas-San Marcos y Huehuetenango: un ámbito de relaciones diversas
En ese contexto, hay una porción del territorio fronterizo que es el que ha acusado las relaciones más intensas y dinámicas a lo largo del periodo independiente. Por el lado mexicano, se trata del estado de Chiapas y, en particular, la región del Soconusco, cuyos límites se reconocen más que todo con criterios orográficos y geoeconómicos. Por parte de Guatemala, los vínculos más importantes se han establecido con los departamentos fronterizos de San Marcos y Huehuetenango.
Esta situación tiene parte de sus fundamentos en el hecho de que, desde la época precolombina, constituyó el área de asentamiento de los pueblos originarios y de la dinámica de relaciones diversas y de movilidad de sus habitantes. De hecho, en la actualidad, el área de asentamiento de varios de esos grupos se extiende a ambos lados de los límites internacionales formalmente acordados. En menor medida, ya en la época independiente, la importancia de este complejo territorial de relaciones transfronterizas se debe a los papeles que han jugado los distintos modelos de explotación de recursos naturales para desarrollar actividades productivas, eminentemente agrícolas de carácter comercial, y en materia de construcción de la infraestructura necesaria para sustentar dichas prácticas y vinculaciones (ver entre otros, Dardón, 2002).
Las desigualdades entre ambas porciones fronterizas
A pesar de las ostensibles similitudes y continuidades de los entornos fronterizos en ambos lados de la frontera, sus respectivos desarrollos económicos, políticos y sociales han experimentado pautas contrastantes. En algunos casos, esos derroteros diferenciados se han debido a políticas nacionales, como fue el caso de la reforma agraria mexicana que, aunque se materializó tardíamente con respecto al resto del país, propició algunos cambios en los esquemas de tenencia de la tierra y, por lo tanto, en las formas de producción agrícola con implicaciones en el reclutamiento y utilización de la fuerza de trabajo requerida (Fábregas et al., 1985).
Mientras tanto, en el lado guatemalteco, sobre todo en las regiones de montaña, predominaron los esquemas de producción campesina de subsistencia basados en el cada vez más insuficiente minifundio como sustento de las familias de la región. Ello, sumado al crecimiento demográfico de sus poblaciones, propició una creciente demanda de ingresos y empleo necesarios para la cada vez más precaria sostenibilidad de las familias campesinas. De ahí que, en su mayor parte, constituya un ámbito en el que se registran elevados índices de marginación y pobreza, mayores aún que los de su contraparte mexicana y las desigualdades y contrastes han sido notorios y hasta ahora no superados (PNUD-Guatemala, 2005:329-330).
La movilidad de la población en la región fronteriza: modalidades e impactos regionales
Desde principios del siglo XX, la movilidad de la población se constituyó en un rasgo importante de la dinámica demográfica de la región. En aquel momento se formaron las primeras unidades productoras de café, cultivo que genera una intensa demanda de obra durante periodos relativamente cortos, lo cual dio lugar al reclutamiento de trabajadores temporales procedentes de la región de Los Altos chiapanecos.
Posteriormente, hacia mediados del mismo siglo, los programas de colonización en la Selva Lacandona y los proyectos de construcción de grandes obras de infraestructura hidráulica también propiciaron desplazamientos de población, aunque de carácter más permanente y algunos incluso hacia otros destinos fuera del estado. Poco después y, en parte debido a esos movimientos de población local, los productores de café se vieron obligados a buscar fuentes alternativas de mano de obra, las cuales se localizaron en localidades rurales de los vecinos departamentos guatemaltecos fronterizos de San Marcos y Huehuetenango. Progresivamente, dichos trabajadores se constituyeron en la fuerza de trabajo por excelencia para tales actividades (Castillo, 1992; Martínez, 1994; Ordóñez, 1993).
En el último cuarto del siglo pasado, la agricultura de la región comenzó a diversificarse, en parte alentada por las fluctuaciones de los precios y de la demanda internacionales del café. Surgieron algunos cultivos también comerciales como la caña de azúcar, el plátano y otros frutales, que también ocuparon mano de obra migratoria procedente de algunos municipios del otro lado de la frontera (Ángeles, 2010:456-460).
El inicio del siglo: un momento de cambios en la movilidad
Los desplazamientos históricos:
naturaleza laboral como determinante de sus expresiones
La dinámica de movilidad de la población descrita en el apartado anterior sentó las bases para la conformación de un mercado regional de trabajo transfronterizo que, si bien fue cambiando y expandiéndose en el tiempo, materializó una suerte de complementariedad entre los requerimientos de la producción agrícola comercial, sobre todo para la exportación, y las necesidades de empleo e ingresos, aunque fueran temporales, para una amplia población campesina guatemalteca favorecida por la proximidad entre lugares de residencia y ámbitos de trabajo.
De esa cuenta, la dinámica de movilidad preponderante a lo largo del siglo XX en ese espacio fronterizo fue de carácter esencialmente laboral. Ello no significa que no existiera otro tipo de desplazamientos con diversas temporalidades y conformación de flujos según las características específicas de sus protagonistas. Muchos de esos movimientos atendieron a necesidades de intercambio comercial, así como también a actividades de carácter familiar, dada la constitución histórica de las poblaciones fronterizas (Nájera, 2014a).
Presencia y permanencia de refugiados guatemaltecos en Chiapas, Campeche y Quintana Roo
Un hecho que no puede dejar de mencionarse en relación a la movilidad de población en la región, ocurrido en el último cuarto del siglo XX (1981-1983), fue la llegada repentina y dramática de miles de refugiados guatemaltecos. Se trató de una de las consecuencias de los conflictos que, durante esa década, experimentó la región centroamericana. Desde aquel momento se alzaron voces sobre las posibles implicaciones que este movimiento de población podría tener en términos de la seguridad nacional al vincularlos, sin ningún fundamento, con la naturaleza de los movimientos sociales que se habían expresado en la crisis y el enfrentamiento en los países vecinos.
En un primer momento, los así recién llegados se asentaron en terrenos limítrofes del estado de Chiapas. Tiempo después se promovió un proceso de reubicación de aproximadamente la mitad del total en los también estados fronterizos de Campeche y Quintana Roo; con Guatemala el primero y con Belice el segundo (Franco, 2000).
La permanencia oficial de los refugiados, como se les reconoció de facto, concluyó en 1999 cuando se dio por finalizado el proceso de retorno a su país de la mayoría de dicha población. No obstante, cerca de una cuarta parte decidió permanecer en territorio mexicano y para ello se les otorgaron facilidades con el propósito de regularizar su estatus migratorio. Pero las autoridades mexicanas también apoyaron el proceso de integración de estos grupos por medio de la incorporación de los llamados –hasta entonces— campamentos en los municipios en cuya jurisdicción se localizaban (Ibid.).
La importancia de considerar estos hechos es que la presencia de una población con características muy particulares, que se vio forzada a huir de sus lugares y de su país de origen, dejó huellas en el tejido social de los ámbitos en los que vivió el proceso de refugio. Pero aún más, hay que notar que aquéllos que decidieron quedarse y, al menos en términos formales, pasaron a formar parte de las comunidades y municipios en que se asentaron durante casi dos décadas, pero cuya integración es una realidad en proceso (Kauffer, 2000; Ruiz Lagier, 2008 y 2013).
“Nuevos” desplazamientos laborales de carácter urbano: comercio, construcción y servicios
Se puede afirmar que el cambio de siglo fue un escenario de modificaciones en el entorno de la movilidad humana en la región fronteriza de la que se habla en este texto. Es un periodo en el que, gracias al crecimiento y diversificación de la economía, especialmente del Soconusco, se han abierto nuevas fuentes de empleo, que también son requeridas y ocupadas por trabajadores migrantes internacionales, pero con un perfil y un comportamiento distintos a los de los trabajadores agrícolas que les precedieron.
En el ámbito de los servicios se venía observando una presencia creciente de mujeres, sobre todo indígenas, empleadas en el servicio doméstico en las casas de familias mexicanas en las principales localidades fronterizas (Ángeles 2010: 461-462). No obstante, durante las dos décadas recientes, no sólo se incrementó su presencia, sino que se expandió a otros nichos de ocupación urbanos como son: el comercio ambulante y establecimientos calificados como de entretenimiento —bares y restaurantes, entre otros— (Nájera, 2014a:115). Por otra parte, en actividades más identificadas con el trabajo masculino, se observó la presencia creciente de hombres de origen centroamericano en el sector de la construcción, pero también en algunos otros servicios urbanos —talleres mecánicos, de herrería, entre otros— (Nájera, 2014b:46-51; Fernández Casanueva, 2014: 220).
La importancia de este incremento y ampliación de la movilidad, aunque también con propósitos laborales, es que dio pie a una diversificación del perfil de los trabajadores —hombres y mujeres—, pues se trataba de su participación en actividades productivas urbanas con las implicaciones que, en materia de demanda, ello conlleva. La otra consecuencia derivada de este cambio fue la posibilidad de una permanencia en territorio chiapaneco más prolongada o incluso indefinida, pero sobre todo no vinculada a una actividad estacional, como era el caso de la producción de café que tiene periodos de demanda de fuerza de trabajo relativamente precisos en el tiempo (Nájera, 2014a:343-353).
Despunte acelerado de movilidad transfronteriza con rumbo al Norte
A lo largo del último decenio del siglo pasado, se empezó a observar la presencia creciente de individuos y familias, sobre todo procedentes de los países centroamericanos, pero cuyo destino no era ni la región fronteriza ni otros puntos en el territorio nacional. Como lo expresaban los protagonistas en diversos momentos del trayecto, su propósito era llegar a territorio estadounidense, en donde pretendían conseguir un empleo y con ello ingresos que pudieran enviar a sus familias en los lugares de origen.
El flujo de personas –individuos y familiasen tránsito, en sus inicios procedían de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, estimulados por la falta de oportunidades en sus respectivas sociedades de posguerra. Su movilidad era alentada indirectamente por la escasez de recursos para la reactivación de sus economías, a pesar de los ofrecimientos de la cooperación internacional ante la firma de los acuerdos de paz, la vuelta a la constitucionalidad y el fin de los conflictos armados.
Un referente determinante de la firmeza de su propósito de llegar a Estados Unidos era la presencia relativamente consolidada de comunidades de compatriotas llegados en el decenio anterior como parte del éxodo generado durante los conflictos en cada país. Esa población constituía la base de redes sociales que podían cumplir papeles importantes en los procesos de emigración, así como de inserción y consecución de sus objetivos en los posibles lugares de destino (Jonas y Rodríguez, 2014; Menjívar, 2000; Hamilton y Chinchilla, 2001). En aquellos tiempos, los desplazamientos ocurrían con relativamente pocos riesgos comparados con las travesías de los últimos quince años, cuando los abusos y las amenazas que enfrentan las personas migrantes en su recorrido se han multiplicado y, en muchos casos, han concluido en situaciones fatales.
Política y legislación migratoria
Obsolescencia e ineficacia de la Ley General de Población agravadas por un contexto de cambios
Desde fines de la década de los noventa, diversos sectores manifestaron que el marco jurídico que regulaba la dinámica inmigratoria en México, concretamente la Ley General de Población (LGP) de 1974 y su Reglamento, acusaba signos de obsolescencia e ineficacia. Se trataba no solamente de carencias frente a una dinámica de cambios ocurridos en el patrón de movilidades que mostraban nuevas expresiones y, por lo tanto, que requerían enfoques, actitudes y tratamientos adecuados.
Por otra parte, por esos años, el Estado mexicano se adhirió al menos a tres convenciones que exigían compromisos de su parte para encarar requerimientos del marco jurídico internacional, ante lo cual la legislación quedaba corta, a saber: la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares (Martínez Pizarro y Stang Alva, 2005:87); la Convención y el Protocolo de Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados (Somohano y Yankelevich, 2011); y, la Convención para el Combate del Crimen Organizado (por su protocolo relacionado específicamente con el tráfico y la trata de personas). Sin embargo, también se empezó a promover los debates para la formulación de otros instrumentos relacionados con el tema, como lo son la Convención de los Derechos del Niño, la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Mujeres (ONU Mujeres – IMUMI, 2014), entre otros.
Impactos indirectos y directos de la política estadounidense después del 11-S
Los ataques ocurridos el 11 de septiembre de 2001 en las ciudades de Washington y Nueva York conmocionaron a la sociedad estadounidense, teniendo como una de sus principales consecuencias la revisión de su política de seguridad. Dado que, hasta la fecha, la atribución de la responsabilidad por los atentados remite a organizaciones calificadas por el gobierno de Estados Unidos como terroristas, las medidas que dicho país adoptó tuvieron como uno de los principales ámbitos de actuación de los cuerpos de seguridad a los aeropuertos y, en general, a la infraestructura del transporte aéreo para evitar nuevas agresiones en otros posibles objetivos en su territorio.
Muy rápidamente, las medidas adoptadas se extendieron prácticamente al mundo entero, especialmente a aquellos países desde los cuales se originaban vuelos cuyos destinos se ubican en aeropuertos de Estados Unidos. Ello significó que se les convenciera que, incluso por su propia seguridad, adoptaran medidas estrictas para controlar el movimiento de pasajeros, de manera que pudieran tomar acciones en caso de sospechas de nuevos ataques. Todo ello tuvo impactos directos en la movilidad de las personas que se dirigen por distintas vías al territorio estadounidense, incluyendo los cruces fronterizos autorizados, así como los irregulares y, en general, las rutas terrestres y los ámbitos de frontera, incidiendo indirectamente sobre las funciones de control y verificación migratorios adoptados en cada una de las naciones, como parte de sus políticas migratorias. Dichos esquemas se modificaron a partir de entonces, incluso sin necesariamente modificar los instrumentos jurídicos.
El Plan Sur: una iniciativa de “coordinación” de agencias
Una de las medidas adoptadas por el gobierno mexicano en ese contexto de “amenazas a la seguridad” fue el anuncio de la adopción del Plan Sur en 2001. Se trataba de un reforzamiento de la seguridad en su región fronteriza del sur, pero con operativos que se proponía extender hasta el Istmo de Tehuantepec. Uno de los propósitos era perseguir y combatir la operación de conductores —contrabandistas o traficantes— de personas con fines de detectar, detener y sancionar a los responsables de la comisión de dichos delitos en agravio de los migrantes en tránsito.
El Plan se proponía instrumentar un mecanismo de coordinación entre diferentes cuerpos de seguridad que, de acuerdo con el marco jurídico vigente, no tenían atribuciones de control y verificación migratorios. Por ello, se argumentaba que su participación y actuación se justificaba en la necesidad de incrementar la capacidad de combatir la comisión de ilícitos como los ya mencionados. La experiencia duró poco, por razones aún no claras, hasta que se revivió unos años después, bajo una nueva modalidad, como se explicará más adelante (Armijo Canto, 2011:42-43; Marengo, 2015).
La tendencia ascendente y persistente del flujo de migración de tránsito
El inicio del siglo fue escenario de la continuidad del flujo migratorio de tránsito que se empezó a observar en la década anterior, pero que en la primera década experimentó diversos cambios. No se trató solamente de una tendencia ascendente que registró volúmenes cada vez más elevados, aunque difíciles de precisar, sobre todo porque las cifras disponibles son las que se refieren a los montos de detenciones —“aseguramientos” se les llamaba en esa época— y “devoluciones” —deportaciones o repatriaciones— (Rodríguez, Berumen y Ramos, 2010).
Gráfico 1. Número de devoluciones de extranjeros no autorizados por las autoridades migratorias mexicanas, 1990-2016.
Fuente de gráfico 1: Unidad de Política Migratoria de Segob, Boletín Estadístico, varios años, [en línea] disponible en http://www.politicamigratoria.gob.mx/es_mx/ SEGOB/Boletines_Estadisticos [fecha de consulta: 24 de enero de 2017].
El dato del año 2000 fue obtenido de “Expulsiones y Rechazos”, en Estadísticas Migratorias, México, citado en Valdés Montoya, Vladimiro, 2004, “El flujo de centroamericanos irregulares con destino a los Estados Unidos: la construcción social de la vulnerabilidad”, [en línea] disponible en http://www.tij.uia.mx/academicos/elbordo/vol14/graficas4.html [fecha de consulta: 24 de enero de 2017].
Lo correspondiente a 2016 refiere al periodo enero-noviembre.
Una de las modificaciones más importantes observadas en la corriente migratoria fue la participación creciente de personas procedentes de Honduras, cuya magnitud –a partir de las cifras de detenciones y devoluciones—pronto llegaron a ser tan importantes como las de sus vecinos guatemaltecos, mismas que habían ocupado sistemáticamente el primer lugar en las estadísticas citadas. Dicho esquema llegó a su punto máximo en el año 2006, cuando se supone que empezó a declinar a causa de las medidas adoptadas por el gobierno estadounidense en su frontera sur y también, según algunos observadores, porque se empezaron a sentir ciertos efectos de lo que sería la posterior crisis de la economía estadounidense que tuvo impactos negativos en algunos sectores y ramas económicas de ocupación de la población inmigrante.
Desde la primera mitad del decenio, el gobierno mexicano inició las negociaciones con los tres principales países centroamericanos de origen de las migraciones —para entonces, Guatemala, El Salvador y Honduras—. El objetivo fue acordar mecanismos de repatriación “segura y ordenada”, sobre todo para evitar la acumulación de personas devueltas en la frontera Guatemala-México para emprender nuevos intentos de ingreso. Ello significó la formalización de un sistema de transporte que llevaría a hondureños y salvadoreños bajo vigilancia hasta sus propios territorios, de modo que se impediría su permanencia en territorio guatemalteco y, en consecuencia, se dificultaría la reincidencia en el cruce.
Riesgos y amenazas: violaciones constantes de Derechos Humanos de los migrantes
El endurecimiento de las políticas de control y verificación migratorios, sintetizadas en el objetivo de contención de los flujos, provocó que el desplazamiento fuera un proceso de riesgos y obstáculos cada vez más difíciles de sortear. Para superar las amenazas y barreras que enfrentaban los migrantes, acudieron cada vez en mayor proporción a la búsqueda y contratación de ayuda para lograr sus propósitos.
Si bien ése había sido un recurso ya utilizado desde épocas previas, en este periodo requirió servicios cada vez más organizados y especializados, así como también apoyos y protección para asegurar la efectividad en el cumplimiento de lo ofrecido. Así, se pasó del recurso a guías y conductores de origen comunitario a la operación de “coyotes” o “polleros” con mayores conocimientos y vínculos —colusión y protección— con agentes de autoridad, pero luego a bandas organizadas con nexos y apoyos a lo largo del trayecto, con el consecuente incremento de costos. Ello tuvo dos implicaciones importantes: el recurso a los familiares en Estados Unidos, capaces de sufragar tarifas cada vez más elevadas, y el proceso de selectividad derivado de quienes pueden pagar dichos servicios y que con ello tienen mayores probabilidades de llegar con éxito a su destino.
Por otra parte, aquéllos que definitivamente no pueden financiar el uso de estos recursos, han debido buscar otras rutas y otros medios, cuya característica es que son mucho más riesgosas. Uno de ellos es la utilización del tren de carga que transita por al menos dos rutas alternativas y que no tiene costo, pero que a lo largo del tiempo ha mostrado los peligros que entraña su utilización: desde los encierros por parte de los vigilantes empleados por la empresa ferrocarrilera, que los extorsionan y eventualmente los agreden, pasando por los asaltos y ataques por parte de delincuentes que amenazan a los conductores a veces con la complicidad de agentes de autoridad, hasta las caídas que han provocado graves accidentes que frecuentemente culminan en la pérdida de miembros o de la vida misma (ver, entre otros, REDODEM, 2015; Leyva et al., 2016).
La negligencia de las autoridades para garantizar la protección de migrantes en tránsito
El recuento de diversos procesos de observación por parte de organismos internacionales, entidades de derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil concluye en que las autoridades han sido negligentes para otorgar protección a las personas migrantes en todas las situaciones de riesgo que enfrentan en sus desplazamientos. En algunos casos se trata de las habituales carencias de recursos, como las que plantean los denominados Grupos Beta, los cuales fueron creados desde la década de los años noventa justamente con ese propósito, de protegerá a los migrantes, independientemente de su condición migratoria (CNDH, 1995).
Sin embargo, en parte derivado de las situaciones de colusión entre agentes de autoridad y delincuentes, el papel de las instituciones oficiales ha sido más bien de omisión o, lo que es peor, de malos tratos hacia los migrantes. A pesar de algunos esfuerzos que deben reconocerse como positivos, como la creación de fiscalías para la atención de delitos cometidos contra personas migrantes, falta mucho para lograr que sean efectivos, pues muchas veces los procesos se bloquean en las instancias judiciales y no llegan a sus últimas consecuencias. Como resultado, los responsables de la comisión de tales delitos son liberados y se perpetúan las situaciones de impunidad.
Recuperación del flujo de centroamericanos luego de un corto periodo de caída
La crisis financiera experimentada por la economía estadounidense entre 2007 y 2009 afectó ciertos nichos del mercado laboral ocupados por personas migrantes, como fue el caso del sector de la construcción en varias regiones de aquel país. El efecto inmediato fue la pérdida de empleos y la consecuente desocupación experimentada por segmentos de dicha población con impactos sobre sus familias, así como también sobre las remesas enviadas a sus países de origen. En ese sentido, tanto las comunidades de migrantes mexicanos como las de centroamericanos sufrieron esos efectos y se transmitieron a los lugares de origen de potenciales nuevos emigrantes. El resultado fue que, en ambos casos, se detectó de manera indirecta —por la naturaleza de las fuentes, como son las estadísticas de detenciones y deportaciones— una caída en el flujo.
Sin embargo, el hecho a observar es que, para el caso de la migración centroamericana, el efecto fue pasajero. Desde que se inició la recuperación de la economía estadounidense, los indicadores indirectos mostraron un repunte en el flujo de originarios de aquella región, mientras que el flujo de mexicanos no mostró el mismo comportamiento. De hecho, aunque la salida de ciudadanos de este país ha continuado, las estimaciones sobre el movimiento en su conjunto —emigraciones y retornos, forzados y “voluntarios”— parecen haberse igualado, con lo que dio lugar a que se hablara de la “migración cero” (García Zamora, 2012)
Las evidencias recientes han dado pie a recuperar la hipótesis de la conformación de un “sistema migratorio regional” (Castillo, 2010), constituido por los movimientos de población en la región de Norte América a los cuales se han sumado los flujos de personas procedentes de los países reconocidos como el Triángulo Norte de Centroamérica. Para ello se ha fundamentado el análisis en tres componentes principales: la demografía de la región, las características de los mercados de trabajo de las naciones involucradas y las políticas adoptadas —de manera explícita o implícita— por los países de origen, destino, tránsito y retorno (Giorguli, García Guerrero y Masferrer, 2016).
Las crisis de inseguridad en los países de origen como determinantes de la emigración
Hay que considerar que los determinantes de la migración en los países del Triángulo Norte se han exacerbado. Además de los problemas económicos, que secularmente se han traducido en escenarios de ausencia de oportunidades de empleo, ingreso y oportunidades para el bienestar social, se han incrementado las situaciones derivadas de su vulnerabilidad ante catástrofes derivadas de fenómenos naturales —huracanes, tormentas tropicales y terremotos—, así como ante crecientes manifestaciones de violencia e inseguridad.
Desde los años noventa, en los tres países surgieron expresiones de bandas conocidas como “maras”, que se asociaron con los procesos migratorios por el origen de sus miembros, emigrantes deportados por las autoridades estadounidenses por su condición indocumentada y, en muchos casos, por la comisión de delitos en aquel país. Dichas organizaciones se consolidaron con el tiempo y han generado verdaderas situaciones de ingobernabilidad en los años recientes, sobre todo en las áreas urbanas. Pero lo que es más grave es que han pasado de las amenazas y la extorsión a la población civil, a acciones de violencia física, lo cual ha provocado un éxodo de una nueva modalidad de migración como último recurso para salvar sus vidas (Rivas, 2010).
Las masacres de migrantes, el crimen organizado y la colusión de autoridades
Entre tanto, el flujo en México también ha alcanzado niveles dramáticos por la operación de actores que realizan actos criminales con expresiones inéditas de violencia (Martínez, 2016). Aunque varios informes han dado cuenta de la participación del crimen organizado y de su colusión con agentes de autoridad, las formas de operación parecían limitarse a agresiones verbales y físicas, relativamente menores, pero por supuesto censurables y merecedoras de sanción. Pero luego pasaron a las amenazas, la coerción y acciones de privación de la libertad que culminaron en secuestros como forma de extorsión a las familias de las personas migrantes (CNDH, 2011).
El clímax de dicha situación fue la denuncia de un secuestro y la localización de una fosa que contenía los cuerpos de una masacre de 72 migrantes de diferentes nacionalidades en el municipio de San Fernando en el estado de Tamaulipas en agosto de 2010. Posteriormente se encontraron otras fosas con resultados semejantes e incluso compartidas con prácticas en diversos lugares del país, aunque con cuerpos no necesariamente de personas migrantes. Sin embargo, a pesar de la presión social y de los llamados de atención de observadores nacionales e internacionales, dichos crímenes continúan sin aclararse y mucho menos con las sanciones a los responsables, con tímidas acciones en materia de reparación del daño.
Respuestas insuficientes del Estado mexicano y de los gobiernos de los países de origen
Es en ese sentido que las reacciones por parte de las instituciones responsables de la seguridad de las personas, en este caso extranjeras e independientemente de su condición migratoria, han sido limitadas e inefectivas. Por una parte, los cuerpos de seguridad no dan muestras de encarar apropiadamente los retos que han impuesto las organizaciones del crimen organizado que han elegido a la población migrante en tránsito como un objetivo de sus operaciones. Es más, han sido negligentes en la identificación, detención y sometimiento a procesos judiciales a los agentes que mediante prácticas de colusión brindan protección y apoyo a dichas bandas. Mucho se ha dicho sobre la supuesta vinculación de estas organizaciones con el narcotráfico, pero hasta ahora no hay evidencia contundente de la relación de tres delitos ampliamente diferenciados en muchos aspectos: el narcotráfico, el tráfico —contrabando— de personas y la trata de personas.
Por su parte, la atención de los hechos en los países de origen también ha sido insuficiente. En materia de protección de las personas migrantes en tránsito, los gobiernos han hecho declaraciones y algunas peticiones al gobierno mexicano, pero con poca trascendencia; al mismo tiempo han requerido que la acción de sus consulados sea intensa, pero el problema es la carencia de recursos que reiteradamente señalan los funcionarios encargados (Schiavon, 2015: 8-9). En suma, es un ámbito en el que se pone de manifiesto la asimetría en materia de capacidades de todo tipo que acusan los países de origen para encarar los retos de una situación que sin acciones de cooperación son prácticamente imposibles de realizar.
La Ley de Migración
El ascenso de las agresiones a los migrantes como detonador de la reforma legislativa
Si bien la condición de riesgos y de víctimas en el caso de los migrantes en tránsito por territorio mexicano había sido objeto de denuncia por parte de muchos sectores, especialmente de organizaciones de la sociedad civil, poco se había logrado en materia legislativa y de política. Escasamente en julio de 2008, el Congreso de la Unión derogó el artículo 123 de la Ley General de Población que tipificaba la migración irregular como delito y que la hacía merecedora de sanciones —pecuniarias y de detención, aunque en la práctica no se aplicaban.
La gravedad de los hechos de San Fernando y otros acontecimientos semejantes finalmente convocaron a algunos miembros del Senado que iniciaron un proceso de consulta con otras instituciones del Estado, organismos internacionales, académicos y organizaciones de la sociedad civil, sobre la posibilidad de reformar la legislación vigente y adecuarla a las circunstancias.
Así se inició un proceso de discusión entre los legisladores, que tomó como punto de partida una iniciativa que venía trabajando el Departamento Jurídico del Instituto Nacional de Migración para emitir una Ley de Migración y que reemplazara todos los aspectos relacionados con el tema, hasta entonces componentes de la Ley General de Población.
Peculiaridades del proceso de aprobación de la Ley:
participación de la sociedad civil
Un hecho destacable en este debate fue la intensa participación de organizaciones de la sociedad civil, especialmente de aquéllas dedicadas a la atención del tema migratorio desde diversas perspectivas y prácticas. El debate más intenso y participativo se desarrolló en el Senado de la República en donde se realizaron diversas comparecencias para realizar señalamientos específicos y aportaciones concretas en diferentes aspectos.
Las discusiones pusieron en evidencia los límites que dicha participación podía tener en el resultado final. Como en todo proceso de discusión y negociación hubo requerimientos no atendidos convenientemente desde la perspectiva de las organizaciones. Así, el texto finalmente aprobado tiene algunos vacíos y contradicciones con otros instrumentos, como es el caso de algunas convenciones ratificadas por el Estado, concretamente aquéllas que se refieren a las necesidades de protección de menores y mujeres. Los legisladores plantearon que esos aspectos tendrían que observarse y monitorearse en su aplicación y, luego de un tiempo de operación, revisarse para hacer los ajustes y modificaciones necesarios. Los informes de diversas instituciones y actores dan cuenta de los frecuentes y, a veces, graves incumplimientos en materia de aplicación de la Ley (París et al., 2016: 38-41).
La Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político
En paralelo a la discusión y aprobación de la Ley de Migración, también se impulsó una iniciativa de ley para atender los aspectos relacionados con las demandas de protección en materia de refugio y asilo. Un principio implícito es que las regulaciones de los procesos migratorios son distintas de aquéllos que deben servir para atender las solicitudes de personas que temen por su seguridad en sus países de origen y que los obligan a buscar protección en otros territorios (Hollenbach, 2016).
México tiene experiencia en recibir y prestar asistencia a individuos y familias que debieron salir de sus lugares de origen ante diversas situaciones acuciantes. Hay lecciones aprendidas de esos procesos y hay que mencionar que finalmente el Estado mexicano se adhirió en junio de 2000 a la Convención y Protocolo de Naciones Unidas sobre el Estatuto de Refugiados. A partir de esta última, se adquirieron compromisos formales, que hasta entonces se atendían en forma discrecional, en buena medida como parte de intereses en el campo de la política exterior, o bien, de acuerdo a principios contenidos en instrumentos regionales limitados, como son las convenciones latinoamericanas sobre el asilo diplomático y territorial (Castillo y Venet, 2010). Todo ello sentó las bases para que también en 2011 se aprobara esta ley que se supone brindará los elementos para que el Estado mexicano pueda atender las demandas de protección; sin embargo, el recuento de las respuestas en los años recientes muestra que las mismas han sido insuficientes y su evaluación requiere un examen puntual y específico de los rechazos que son sistemáticamente mayoritarios (CIDH, 2013:249).
La “crisis humanitaria”:
niños, niñas y adolescentes acompañados y no acompañados
Un hecho adicional que ha venido a mostrar la complejidad de los procesos migratorios que se viven en la región fue la “repentina” —según los gobiernos de los países de tránsito y de destino— aparición de niños, niñas y adolescentes que se integraron a este flujo, en algunos casos en compañía de adultos —no familiares—, pero en muchos otros en forma individual. De hecho, el proceso ya había mostrado niveles de importancia como bien se caracterizó en un documento del Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala (2006). El propósito expresado por muchos de ellos, desde aquel entonces, es que lo hacen para reunirse con sus familias en Estados Unidos. Todo ello generó una “crisis humanitaria”, como se le denominó en los años recientes, sobre todo a partir de 2014 (UNHCR, 2014), cuando alcanzó su volumen máximo en la frontera sur de Estados Unidos, aunque también con presencias importantes en otros sitios ubicados en los trayectos en México, y puso en cuestión las capacidades de respuesta por parte de ambos gobiernos respetando compromisos internacionales de protección del “interés superior del niño o niña o menor” (IMUMI, 2014).
Pero en los años recientes, el motivo esgrimido sobre todo por menores adolescentes es de carácter vital, pues muchos de ellos refieren experiencias de amenazas y acoso por parte de pandillas juveniles en sus lugares de origen, las que los coaccionan para incorporarse a sus filas, tanto a niños como niñas. Dichas situaciones los hacen merecedores, en principio, para ser elegibles como receptores de protección y asistencia bajo el régimen de refugio (CIDH, 2013:253; Luiselli, 2016).
Política migratoria y política de seguridad
Vinculación espuria de las políticas de seguridad con la política migratoria
Desde la época de los conflictos en Centroamérica en los ochenta, muchas voces se expresaron en México frente a la posibilidad que se produjera una extensión de los enfrentamientos a su territorio y que, por lo tanto, la situación debía encararse como una amenaza a la seguridad nacional. Desde entonces, el recurso ha sido reiterado y en ello se involucra a la gestión de los procesos migratorios, sobre todo procedentes de la vecina región. Como ya se mencionó, como resultado de los acontecimientos de 2001 en Estados Unidos y la modificación de las políticas de seguridad de dicho país, muchas naciones y especialmente las de su área de influencia y sobre todo vecinas como México, también redefinieron sus controles en materia de seguridad. Al igual que en Estados Unidos, aquí se reforzaron los controles fronterizos y aeroportuarios ante la supuesta amenaza de ingresos de posibles terroristas. Todo ello propició que, a la larga, en 2005 se propusiera la incorporación del Instituto Nacional de Migración al recientemente creado Consejo Nacional de Seguridad, por la importancia que posee en el manejo de información sobre el movimiento de personas a través de fronteras, aeropuertos y puertos (Armijo Canto, 2011).
Posteriormente, con el recrudecimiento del combate al narcotráfico, también las instituciones de seguridad calificaron a dicho ilícito y actividades conexas como una amenaza a la seguridad nacional. No obstante, a pesar de las intenciones de vincularlos con los flujos migratorios sometiéndolos a un escrutinio y control delictivos, no existen evidencias de una relación sistemática entre ambos procesos. Otro tanto ocurre con la seguridad pública, en la que tampoco existen pruebas definitivas sobre la participación de migrantes en hechos que atenten contra dicho ámbito de seguridad; por el contrario, más bien los migrantes son víctimas de delincuentes o de acciones irregulares de población civil en los espacios locales de tránsito o de permanencia temporal de las personas migrantes.
En todo caso, el debate debe llamar la atención sobre la importancia de la seguridad humana como eje y foco de la política y la gestión migratorias materializada en el respeto y protección de las personas migrantes (INEDIM, 2011).
El “fantasma” de los intereses estadounidenses detrás de la política migratoria mexicana
Una pregunta que se plantea de manera recurrente se refiere a la naturaleza de los vínculos tanto de la política como de los operativos de las autoridades migratorias mexicanas y su relación con los intereses del gobierno de Estados Unidos. Hasta ahora sigue siendo un ámbito poco transparente y son respecto al cual con frecuencia se alude a “coincidencias” y espacios de colaboración para el ejercicio de acciones soberanas de cada una de las dos naciones.
En ese contexto se desarrollan ciertas acciones como los programas de repatriación de los migrantes centroamericanos indocumentados a sus países de origen, cuyo financiamiento no ha sido aclarado hasta la fecha. Por otra parte, la Iniciativa Mérida, que es un tratado internacional de seguridad suscrito por el gobierno de Estados Unidos y México, enfocado esencialmente a problemas de seguridad y de combate al narcotráfico, contiene un componente destinado a mejorar la capacidad de la infraestructura fronteriza, incluyendo el control del movimiento bienes y de personas, con lo cual se evidencia un interés particular del gobierno estadounidense de incidir en las políticas mexicanas de control fronterizo, incluyendo el movimiento de personas (París et al., 2016:85-91).
El caso de los cubanos, haitianos y africanos y el papel ¿humanitario? de México En el último año han surgido dos temas que merecen un análisis específico, a pesar de que aún es un tema que requiere documentarse con mayor detalle. Uno de ellos tiene que ver con el desplazamiento de individuos y familias cubanos que han salido de su país con intenciones de llegar a Estados Unidos. Para ello, han desarrollado un mecanismo complejo que ha consistido en viajar a Sudamérica, principalmente a Ecuador, para desplazarse hacia el norte a Costa Rica, pero que enfrentaron la oposición del gobierno nicaragüense a que atravesaran su territorio. Desplegaron entonces una presión para que los otros gobiernos centroamericanos en su ruta y el gobierno de México organizaran una especie de puente aéreo que les permitiera llegar a la frontera sur de este último país y, mediante una visa humanitaria, llegar a la frontera con Estados Unidos para apelar a los términos de la Ley de Ajuste Cubano —es específico, a la política “pies mojados, pies secos”— que les posibilitara acceder al asilo en este país. Sin embargo, la reciente derogación de dicha ley, en las postrimerías de la administración Obama, ha detonado un problema para familias e individuos que se encuentran en el proceso y cuyo destino es ahora incierto.
Más recientemente, otro tanto ha ocurrido con ciudadanos haitianos y de varios países africanos, quienes en el caso de los primeros y como consecuencia del terremoto experimentado en 2010, fueron acogidos principalmente en Brasil, pero ante la reciente crisis política y económica de esta nación han seguido una ruta similar hasta México. Se trata de otro caso en que el gobierno mexicano ha permitido a personas extranjeras transitar por su territorio hacia la frontera norte, con un permiso temporal que les facilite solicitar su ingreso a Estados Unidos mediante una petición de asilo.
En ambos casos, el gobierno mexicano ha mostrado una postura discrecional de aplicación de las visas humanitarias favorable para ciertas nacionalidades, en una medida que más parece responder a un criterio de política exterior que humanitaria, pues no ocurre lo mismo con adultos y menores de origen centroamericano que, en todo caso, también requerirían la misma consideración. Por otra parte, la lentitud en la que las autoridades estadounidenses han procesado las peticiones de ambos grupos, pero especialmente de los haitianos, ya ha provocado una crisis de atención, alojamiento, alimentación, etc. en las ciudades fronterizas en donde esperan la respuesta a sus solicitudes.
Reflexiones finales
La frontera México-Guatemala es un entorno de relaciones históricas en el que se materializan profundas asimetrías, pero también intensas relaciones de vecindad. Dentro de ellas, una dimensión importante es la movilidad humana transfronteriza que ha formado parte de esos vínculos históricos de vecindad y continuidad en varias dimensiones.
Los procesos de movilidad de los cuales es escenario han experimentado cambios significativos en el tránsito del siglo XX al siglo XXI con nuevas expresiones y crecientes desafíos para la gestión de flujos. Una de las respuestas a dichas demandas fue la actualización de la legislación migratoria. Se trató de un proceso de intensa participación de la sociedad civil organizada en el debate y la aprobación legislativa de dos leyes y la emisión de sus respectivos reglamentos.
Mientras tanto, las tendencias de la movilidad, especialmente en las migraciones de centroamericanos en tránsito, han mostrado una dinámica intensa y nuevamente ascendente después de los efectos de la crisis económica de la década pasada en Estados Unidos. Hay signos cada vez más evidentes de que los flujos migratorios centroamericanos, especialmente procedentes de los países que conforman el llamado Triángulo Norte, sumados a la aún prevaleciente dinámica emigratoria de mexicanos, han tendido a constituir un “sistema migratorio regional”.
Sin embargo, cinco años después de la emisión de las leyes y de su aplicación cabe preguntarse ¿cuál ha sido el efecto de dicha reforma y qué vínculos guarda con una política que, a pesar del mandato para formularla, no termina de ser clara y continúa siendo de aplicación discrecional, en muchos sentidos, arbitraria?
Las apreciaciones de los observadores, especialmente de las organizaciones de la sociedad civil, apuntan que:
Los antes llamados “aseguramientos” y hoy “presentaciones” son, en la práctica, privaciones de la libertad de personas que solamente cometen una falta administrativa.
No hay el más mínimo esfuerzo para buscar alternativas a las detenciones que permitan proteger la integridad de las personas migrantes que padecen abusos en los centros de detención.
El tratamiento a niños, niñas y adolescentes —acompañados y no acompañados— sigue ocurriendo sin respeto a las convenciones internacionales suscritas por el Estado mexicano, sin privilegiar el interés superior de la niñez.
Persisten visiones orientadoras de prácticas y acciones en materia de control y verificación migratorios basados principalmente en criterios de seguridad nacional y pública, recurriendo muchas veces al perfil de las personas migrantes en ejercicios ostensibles de discriminación y racismo.
Contrastan dichos enfoques con los principios esgrimidos como sustento de la nueva legislación vigente y la retórica de instrumentos de política migratoria, como son los casos del Programa Especial de Migración 2014-2018, por mandato y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, el Programa Nacional de Población 20142018 y el Programa Integral de la Frontera Sur, 2015.
La política hacia los solicitantes de asilo y refugio sigue desconociendo el agravamiento de las condiciones de inseguridad en los países de origen, que provocan el desplazamiento forzado de adultos y menores, lo que redunda en el rechazo de las peticiones de protección.
La denegación de las solicitudes de asilo y refugio terminan en repatriaciones que violan el principio de “non refoulement” —no devolución—, consagrado en la Convención del Estatuto de Refugiados, poniendo en peligro la vida e integridad de las personas así retornadas.
Las políticas migratorias son un ejemplo de sumisión a otras políticas —de seguridad y de relaciones internacionales—, así como también a los intereses de otros Estados —intereses estadounidenses—. Los principales ejemplos en esta materia son la Iniciativa Mérida, el Programa Integral de la Frontera Sur y las visas “humanitarias” para ciudadanos cubanos, haitianos y africanos en tránsito.
Hasta ahora las medidas para contener y sancionar a los responsables de abusos a las personas migrantes por parte del crimen —organizado o no— y a los agentes de autoridad coludidos han sido insuficientes, con lo cual se ha propiciado la impunidad y la recurrente actividad de esos actores en la comisión de ilícitos en contra de las personas migrantes.
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Notas
1 Nota del editor: se respeta íntegramente el texto final que entregó el autor, con los dictámenes académicos atendidos.
2 El presente texto es una versión escrita y actualizada de su presentación en XXX Congreso de Latin American Studies Association (LASA), Nueva York, 27 mayo-2 junio, 2016.
Fecha de recepción: 27 01 17; Fecha de aceptación: 03 06 17.
3 Profesor-Investigador, Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales (CEDUA), El Colegio de México. Identificador ORCID: 0000-0002-9413-9729.